Internacionalización y responsabilidad política (accountability)

Voy a plantear una cuestión para la que no tengo respuestas satisfactorias. A saber, hasta qué punto se pueden aplicar las ideas y la práctica de un gobierno democrático a las organizaciones, procesos e instituciones internacionales. Tenemos dos tipos de respuestas diametralmente opuestas, y estoy seguro que hay muchas otras, más matizadas.

Existe un punto de vista optimista, adoptado por algunos académicos serios, de que hay un futuro democrático para las organizaciones internacionales, de que se democratizarán y se dará así una expansión histórica de la democracia. Ampliamos la democracia desde el terreno acotado de la ciudad-estado al país o al Estado nación. Y habrá una expansión complementaria a nivel de las organizaciones internacionales. Luego están los escépticos, entre los que me encuentro, que creen que eso no ocurrirá y que, por tanto, (estas organizaciones) plantean un problema: ¿qué pasa si no se democratizan?

Mi escepticismo se extiende incluso a la institución política más avanzada: la Unión Europea, aunque mi conocimiento de ella es probablemente menor que la de los participantes en este debate.
Mi argumentación es simplemente que, incluso en los países democráticos (en los que las instituciones democráticas están bien establecidas desde hace tiempo y en las que existe una cultura política democrática fuerte), a los ciudadanos les resulta claramente difícil ejercer un control decisivo sobre las decisiones clave en política exterior. Y si la perspectiva democrática es "sólo una manera de examinar estas cosas", entonces no podemos esperar ser más democráticos, o probablemente no tan democráticos, en las asociaciones y organizaciones internacionales. La Universidad de Michigan tiene una página en Internet con una lista de organizaciones internacionales de unas 80 entradas, que sirve para captar la amplitud de estas organizaciones que afectan a nuestras vidas.

Durante generaciones, los estudiosos de la ciencia política y otros han llamado la atención sobre las dificultades que los ciudadanos tienen para ejercer control sobre los asuntos exteriores. Un ejemplo ejemplar, o por lo menos un ejemplo, pues no estoy seguro de que sea ejemplar, sería la reciente decisión sobre la guerra de Kosovo. Fue una decisión no tomada en ningún sentido importante de forma democrática, aunque fue tomada por dirigentes democráticos. Fue una decisión tomada por un grupo muy reducido de gente y que, sin embargo, implicaba grandes consecuencias.

Hay lo que creo que se podría llamar una versión estándar y una versión estándar revisada de esta cuestión. En la primera he sugerido que las decisiones sobre asuntos exteriores las toman esencialmente élites bastante pequeñas. La versión estándar revisada dice que hay ocasiones en que estas decisiones se toman contra la opinión pública, que se subleva. El ejemplo bien podría ser la guerra de Vietnam. La opinión pública hace las funciones de cierto tipo de veto. Es una barrera contra la cual las élites no pueden proseguir su política e incluso tienen que dar marcha atrás. Pienso que el miedo o la preocupación por la opinión pública explica, de forma decisiva, el hecho de que, al entrar en guerra en Kosovo, no entramos con tropas de tierra, lo que pudo acabar siendo un grave error estratégico. Pero creo que la explicación está no en que la opinión pública tuviera una influencia directa importante, sino en el temor a cómo respondería la opinión pública. Así se ejerce este tipo de veto pasivo y potencialmente activo.

Si el control popular sobre las decisiones de política exterior resulta formidablemente difícil en los países democráticos, el problema va a resultar aún más difícil de resolver en el seno de las organizaciones internacionales. El ejemplo más próximo es, naturalmente, la Unión Europea, pero otras organizaciones internacionales no tienen siquiera las instituciones primitivas de la Unión Europea para implicar a más gente en la toma de decisiones de las élites en materia de política exterior. Incluso les gusta esta estructura. Y pienso que resulta imposible lograr que surja nada que se parezca a un control popular sobre la mayor parte de estas decisiones y en las organizaciones internacionales, en el futuro previsible, en cualquier mundo que podamos prever.

Ahora bien, si es así, entonces estamos frente a un grave problema, uno que es intelectual, político y, en cierto sentido, incluso moral. ¿Cómo respondemos a este hecho si esta predicción resulta correcta? No podemos decir que haya que abandonar las organizaciones internacionales simplemente porque no sean democráticas, como tampoco podemos decir que haya que abolir o abandonar otros tipos de organizaciones porque tampoco lo sean. Pueden no ser democráticas, pero a la vez resultan sumamente importantes. ¿Quién negaría la enorme importancia, para el futuro del bienestar humano, de esas organizaciones en la larga lista de 80?

Me parece que debemos empezar a buscar una respuesta a la cuestión de hacerlas rendir cuentas, aunque no necesariamente a través del tipo de técnicas democráticas que hemos llegado a comprender para hacer que las élites políticas en nuestros países, incluso dentro de ciertas limitaciones, rindan cuentas. ¿Cómo podemos lograrlo? ¿Cómo podemos proporcionar un marco que asegure un cierto grado de correspondencia entre sus acciones y los intereses informados de sus poblaciones, si tuvieran la oportunidad de estar mejor informados? Reconozco que no tengo una respuesta. Simplemente voy a sugerir lo que podrían ser algunos elementos de la respuesta a este problema.

Lo primero que diría es que debemos tener mucho cuidado a la hora de ceder la legitimidad de la democracia a sistemas no democráticos. Algunos de mis colegas se precipitan al aplicar el término democracia a organizaciones internacionales y querer describirlas como posibilidades para la democracia, cuando desde mi punto de vista no serán democráticas. Serán otra cosa. Abusamos del término. Y estar demasiado dispuestos a trasladar el término a organizaciones no democráticas es una traición intelectual y moral a la tradición democrática.

En segundo lugar, si no son democráticas, ¿cómo podemos describirlas? No tenemos términos apropiados para ese tipo de organizaciones. Propondría que las llamáramos sistemas de negociación burocrática. Son sistemas en los que se llega a decisiones a través de negociaciones entre élites políticas y burocráticas, aunque las élites tengan un componente de elección.

Ahora bien, y éste es mi tercer punto: al calibrar la deseabilidd de la negociación en las organizaciones internacionales deberíamos tomar en cuenta de forma más clara el costo de la democracia; reconocer que hay costos. Es lo que estamos intentando hacer ahora. Esto no significa que no haya acciones importantes a tomar en este mundo, ya sea en política o en otros aspectos, que no incurran en costos, pero si queremos actuar de forma inteligente, debemos querer saber cuáles son estos costos a la hora de tomar decisiones de entrar en, preservar o modificar organizaciones internacionales. El costo para el proceso democrático debe ser parte de la ecuación, y puede haber casos en los que concluyamos que los beneficios superan a los costos, en los que se justificará la decisión. Puede haber casos en los que ocurra lo contrario, en los que los beneficios no superen a los costos. Al menos debemos pensarlo y ser conscientes de que se imponen esos costos. Asimismo, si reconocemos esos costos, e incluso dentro de los límites pesimistas que he esbozado, debemos buscar modos de aportar algunos aspectos de los valores democráticos al sistema de negociación burocrática, aunque, salvo de modo superficial, no tenga respuesta a esta cuestión.

Los sistemas internacionales son sumamente importantes y deseables, aunque no sean democráticos. Debemos desarrollar otros criterios para otros tipos de acciones que no podemos juzgar por criterios democráticos. ¿Pero qué criterios de responsabilidad o de rendición de cuentas (accountability) debemos usar, o en cuáles insistir de un modo razonable? Termino con una advertencia: no creo que podamos eludir estos problemas simplemente describiendo a las organizaciones internacionales como democráticas.

Robert Dahl