ANÁLISIS COMPARATIVO ENTRE DEMOCRACIAS COSENSUALES Y MAYORITARIAS

DEMOCRACIA CONSENSUADA

La definición de democracia como “el gobierno del y para el pueblo” plantea una pregunta fundamental: ¿quién gobernará y a los intereses de quién responderá el gobierno cuando el pueblo esté en desacuerdo y tenga preferencias divergentes?
Una respuesta a este dilema es lo que diga la mayoría. Ésta es la esencia del modelo mayoritario de democracia. La respuesta mayoritaria es simple y directa y desprende un gran atractivo, puesto que es obvio que el gobierno de la mayoría y de acuerdo con los deseos de la mayoría se acerca más al ideal democrático de “gobierno del y para el pueblo” que el gobierno por y de acuerdo con una minoría.
Una respuesta alternativa al dilema es el mayor número de gente posible. Éste es el punto capital del modelo consensual. No se diferencia del modelo mayoritario en lo referente a aceptar que el gobierno de la mayoría es mejor que el gobierno de la minoría, pero acepta el gobierno de la mayoría únicamente como un requisito mínimo. En lugar de contentarse con mayorías estrechas para la toma de decisiones, busca maximizar el tamaño de estas mayorías. Sus normas e instituciones pretenden una amplia participación en el gobierno y un amplio acuerdo sobre las políticas que el gobierno debería seguir. El modelo mayoritario concentra el poder político en manos de una mayoría escasa y, a menudo, incluso en una mera mayoría relativa en lugar de una mayoría, mientras el modelo consensual intenta dividir, dispersar y limitar de distintas formas. Una diferencia estrechamente relacionada es que el modelo mayoritario de democracia es excluyente, competitivo y de confrontación, mientras que el modelo consensual se caracteriza por la inclusión, el pacto y el compromiso. Por ello, la democracia consensual podría denominarse también “democracia de negociación”.
“Todos los que están afectados por una decisión deberían tener la oportunidad de participar en la toma de esa decisión de forma directa o a través de sus representantes elegidos. Impedir que los grupos perdedores participen en la toma de decisiones es una clara violación del significado primordial de democracia.”(Sir Arthur Lewis Premio Nóbel y economista).
Los mayoritarios pueden responder legítimamente que la incompatibilidad que Lewis observa puede resolverse cumpliendo la siguiente condición. La exclusión de la minoría se suaviza alternando mayorías y minorías en el gobierno de tal manera, que el que hoy es partido minoritario pueda convertirse en mayoritario en las próximas elecciones en lugar de quedarse permanentemente en la oposición. Pero esto no siempre es cierto, especialmente en las sociedades plurales – sociedades que se hallan profundamente divididas por motivos religiosos, ideológicos, lingüísticos, culturales, étnicos o raciales en auténticas subsociedades separadas que cuentan con partidos políticos, grupos de interés y medios de comunicación propios- es probable que la flexibilidad necesaria para conseguir una democracia mayoritaria no exista. Bajo estas condiciones, el gobierno de la mayoría no solo es antidemocrático sino también peligroso, puesto que las minorías a las que constantemente se les niega el acceso al poder se sienten excluidas y discriminadas y son susceptibles de perder su lealtad al régimen. Por ejemplo, en la sociedad plural de Irlanda del Norte, dividida en una mayoría protestante y minoría católica, el gobierno de la mayoría comportó que el partido Unionista, que representa a la mayoría protestante, ganara todas las elecciones y formara todos los gobiernos entre 1921 y 1972. Las protestas católicas en masa de finales de 1960 desembocaron en una guerra civil entre protestantes y católicos que solo pudo ser controlada mediante la intervención militar británica y la imposición del gobierno directo desde Londres.
En las sociedades que se encuentran más profundamente divididas, como es el caso de Irlanda del Norte, el gobierno de la mayoría presagia, mas que una democracia, una dictadura de la mayoría, así como lucha civiles. Lo que estas sociedades necesitan es un régimen democrático que haga hincapié en el consenso en lugar de en la oposición, que incluya más que excluya y que intente maximizar el tamaño de la mayoría gobernante en lugar de contentarse con una mayoría escasa: la democracia consensual.
Arend Lijphart, Modelos de democracia. Ariel ciencia política.



Teniendo en cuenta las instituciones y normas democráticas más importantes, podemos deducir diez diferencias muy claras entre los sistemas mayoritarios y consensuales:

En la dimensión ejecutivos partidos

SISTEMA MAYORITARIO
- Concentración de poder en gabinetes mayoritarios de partido único
- Dominio del ejecutivo sobre el legislativo
- Bipartidismo
- Sistemas electorales mayoritarios y desproporcionales
- Sistemas de grupos de interés de mayoría relativa con competencia libre

SISTEMA CONSENSUAL
- División del poder ejecutivo en amplias coaliciones multipartidistas
- Equilibrio de poder entre ejecutivo y legislativo
- Multipartidismo
- Representación proporcional
- Sistemas de grupos de interés coordinados y “corporatistas” orientados al compromiso y la concertación

En la dimensión federal-unitaria

SISTEMA MAYORITARIO

- Gobierno unitario y centralizado
- Concentración del poder legislativo en una legislatura unicameral
- Constituciones flexibles que aceptan enmiendas mediante mayorías simples
- Sistemas en los que las legislaturas tienen la última palabra en lo referente a la constitucionalidad de su propia legislación
- Bancos centrales que dependen del ejecutivo

SISTEMA CONSENSUAL

- División del poder ejecutivo en amplias coaliciones multipartidistas
- Equilibrio de poder entre ejecutivo y legislativo
- Multipartidismo
- Representación proporcional
- Sistemas de grupos de interés coordinados y “corporatistas” orientados al compromiso y la concertación


SITUACIÓN ESPAÑOLA

En cuanto a la dimensión ejecutivos-partidos, nuestra democracia es claramente de carácter mayoritario:
- Concentración de poder en gabinetes mayoritarios de partido único
- Dominio del ejecutivo sobre el legislativo
- Bipartidismo
- Sistemas de grupos de interés de mayoría relativa con competencia libre
- Representación proporcional, tenemos un sistema electoral de RP pero es tan desproporcionado (expliqué los motivos de dicha desproporción en el apartado de reforma electoral) que está considerado como impuro, de hecho en las democracias de RP estamos los antepenúltimos en desproporción, solo son peores Colombia y Venezuela.

En la dimensión federal-unitaria, nuestra democracia solo cumple de manera satisfactoria un marcador consensual, de los otros cuatro uno es claramente mayoritario y los otros tres sin ser mayoritarios son abiertamente defectuosos para ser considerados consensuales.

- Gobierno federal y descentralizado, España está considerada como un sistema semi/federal debido a la división de poderes existentes entre los distintos gobiernos Central y autonómicos, pero sin llegar a ser un gobierno federal de facto, tenemos un bicameralismo débil entre otras cosas.
- Concentración del poder legislativo en una legislatura unicameral, España es bicameral y asimétrica, en realidad una de las cámaras ostenta todo el poder mientras que la otra solo tiene poder para ralentizar la entrada en vigor de dichas leyes.
- Constituciones rígidas que únicamente pueden cambiarse mediante mayorías extraordinarias
- Sistemas en los que las leyes están sujetas a una revisión judicial para analizar su grado de constitucionalidad mediante tribunales supremos o constitucionales, por desgracia la independencia de esos poderes judiciales está muy en entredicho con lo que sus decisiones pierden legitimidad democrática.
- Bancos centrales que dependen del ejecutivo

En definitiva, nuestra democracia es claramente mayoritaria.

CALIDAD DE LA DEMOCRACIA, LA DEMOCRACIA CONSENSUAL RESULTA VENTAJOSA

En todas las tablas que los expertos han hecho para clasificar la calidad democrática de los países considerados democráticos, véanse por ej. Clasificación de Dahl 1969, Clasificación de Vanhanen 1980-1988. Deducimos lo siguiente:

- En lo referente a la dimensión ejecutivos-partidos, en concreto, las democracias mayoritarias no superan a las democracias consensuales en la gestión macroeconómica y el control de la violencia –de hecho, las democracias consensuales gozan de una reputación ligeramente mejor- ; sin embargo, éstas últimas superan claramente a las democracias mayoritarias en lo referente a la calidad de la democracia y representación democrática, así como en lo que se ha llamado benignidad y benevolencia en sus orientaciones en materia de política pública. En la segunda dimensión, las instituciones federales de la democracia consensual comportan evidentes ventajas a los países grandes, y los bancos centrales independientes que forman parte de este mismo conjunto de características consensuales resultan efectivas para el propósito de controlar la inflación.
- Puesto que el desempeño global total de las democracias consensuales es claramente superior al de las democracias mayoritarias, la opción consensual es la opción más atractiva.
- Todos los resultados empíricos demuestran que la democracia de alta calidad no está reñida en absoluto con la efectividad gubernamental.
- Para una democracia consensual hay dos elementos formales de gran importancia, la RP y un sistema de gobierno parlamentario. Tanto una como otra permiten diseños que sirvan para solucionar posibles problemas, la RP demasiado proporcional puede dar al excesivo multi/partidismo, pero eso se puede controlar mediante los umbrales electorales. Algunos aducen que la combinación de RP y gobierno parlamentario puede traer consigo gabinetes muy débiles sin capacidad de gobernar, pero no es cierto, primero porque en los gobiernos de coalición las fuerzas políticas tienden al entendimiento y no a la confrontación por la cuenta que les trae y segundo, países como Alemania y Francia han elaborado leyes que sirven para evitar estos posibles colapsos de gobierno y encima funcionan (véase Lijphart, Modelos de democracia pag. 281/282).
- Los gobiernos mayoritarios quizás sean capaces de tomar decisiones más rápidamente que los gobiernos consensuales, pero las decisiones rápidas no son siempre las más acertadas. Las políticas que cuentan con el apoyo de un amplio consenso tienen más posibilidades de ser llevadas a cabo con éxito y de durar que aquellas impuestas por un gobierno “decisivo” que vaya en contra de los deseos de importantes sectores de la sociedad. Finalmente, para mantener la paz civil en sociedades divididas, la conciliación y el compromiso –metas que requieren la mayor inclusión posible de grupos rivales en el proceso de toma de decisiones- son probablemente mucho más importantes que las decisiones precipitadas. Lijphart, Modelos de democracia
- España es un país con una sociedad plural marcada por profundas divisiones lingüísticas, le sucede lo mismo a Bélgica, Suiza, Finlandia o la India. Por lo tanto nuestro país es un candidato idóneo para los usos de una democracia consensuada, a continuación veremos como funcionan las instituciones de dos países considerados como los mejores ejemplos de democracia consensual, Suiza y Bélgica.

DIVISIÓN DEL PODER EJECUTIVO EN GABINETES DE AMPLIA COALICIÓN

EL PRINCIPIO CONSENSUAL PERMITE A TODOS O LA MAYOR PARTE DE LOS PARTIDOS IMPORTANTES COMPARTIR EL PODER EJECUTIVO EN UNA COALICIÓN AMPLIA.
El Consejo Federal, el ejecutivo nacional de siete miembros suizo, es un ejemplo excelente de este tipo de coalición. Los tres grandes partidos (democristiano, socialdemócrata y demócrata-radical), cada uno de los cuales ocupó cerca de una cuarta parte de los escaños en la cámara baja de la legislatura durante la época que siguió a La Segunda Guerra Mundial, y el partido popular suizo, con cerca de una octava parte de los escaños, comparten las siete posiciones ejecutivas de forma proporcional de acuerdo con la llamada fórmula mágica de 2:2:2:1, que se estableció en 1959. un criterio adicional es que los grupos lingüísticos estén representados en una proporción aproximada a sus tamaños respectivos, lo que resulta en cuatro o cinco de habla alemana, uno o dos de habla francesa y, con frecuencia, uno de habla italiana. A pesar de leyes informales, ambos criterios se cumplen rigurosamente.
La constitución belga ofrece un ejemplo de la estipulación formal que el ejecutivo debe contar con representantes de los grupos lingüísticos más numerosos. La formación con un número aproximadamente igual de ministros que representaran a la mayoría de habla holandesa y a la minoría de habla francesa no es una costumbre que se haya adoptado reciente. Se convirtió en ley formal en 1970 y la nueva Constitución Federal vuelve a estipular que “con la posible excepción del primer ministro, el Consejo de Ministros (gabinete) cuenta con tantos miembros de habla francesa como miembros de habla holandesa”.


EQUILIBRIO DE PODER ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

El sistema político suizo no es ni parlamentario ni presidencial. El politólogo suizo Jürg Steiner explica la relación entre el Consejo Federal ejecutivo y el legislativo de la siguiente manera: “Los miembros del consejo son elegidos de forma individual para un periodo fijo de cuatro años y, con arreglo a la Constitución, el legislativo no puede votar una moción de censura durante este periodo. Si una propuesta gubernamental es rechazada por el Parlamento, ni el miembro que promueve la propuesta ni el Consejo Federal como cuerpo están obligados a dimitir.” Esta separación formal de poderes ha hecho posible que tanto el ejecutivo como el cuerpo legislativo disfruten de mayor grado de independencia, con lo que su relación es mucho más equilibrada. El Consejo Federal suizo es poderoso pero no supremo.
Bélgica cuenta con una forma de gobierno parlamentaria con un gabinete dependiente de la confianza de la legislatura, sin embargo, los gabinetes belgas, en gran parte por tratarse a menudo de coaliciones amplias y no cohesionadas, no ejercen en absoluto un dominio tan claro y tienden a mantener una auténtica relación de intercambio con el parlamento.

Ambos países tienen sistemas multipartidistas sin ningún partido que se acerque a la posición de mayoría. Los dos países cuentan con sociedades plurales y líneas divisorias muy marcadas, unas de carácter lingüístico y otras de tipo religioso.
Sus sistemas electorales se rigen por REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL, mucho más proporcionales que el español.

Ambos países muestran con claridad los tres elementos generales del CORPORATISMO: la concertación tripartita, los grupos de interés relativamente escasos y amplios, y la proliferación de asociaciones punteras.

AMBOS SON ESTADOS FEDERALES Y DESCENTRALIZADOS

POSEEN UN BICAMERALISMO FUERTE, en Suiza el Consejo Nacional es la cámara baja y representa al pueblo suizo y el Consejo de los Estados es la cámara alta o Federal y representa a los Cantones. En Suiza, la “igualdad absoluta” de las dos cámaras es una regla “sacrosanta”. En Bélgica el bicameralismo es algo más débil.

RIGIDEZ CONSTITUCIONAL Bélgica y Suiza tienen una Constitución escrita, un único documento que contiene las reglas básicas de gobierno y que solo puede ser cambiado por mayorías especiales.

REVISIÓN JUDICIAL, Suiza se aleja del modelo consensual en este punto ya que su Tribunal Supremo, el Tribuna Federal, no tiene derecho a la revisión judicial. Bélgica en este caso si posee una fuerte revisión judicial con el llamado Tribunal de Arbitraje.

INDEPENDENCIA DE BANCO CENTRAL, el banco central suizo ha sido considerado siempre uno de los bancos centrales más fuertes e independientes junto con el Bundesbank alemán y el sistema de Reserva Federal de los Estados Unidos. El banco central belga también disfruta de un alto grado de autonomía.

PROPUESTAS PARA UNA DEMOCRACIA CONSENSUAL EN ESPAÑA

En la dimensión ejecutivos partidos

- Propiciar siempre que sea posible el entendimiento con todas las fuerzas políticas con representatividad, en todas las instituciones democráticas, parlamento, senado, parlamentos autonómicos, ayuntamientos etc.… Mediante acuerdos escritos, coaliciones o cualquier fórmula que pueda ser válida para fomentar la cooperación y el entendimiento.
- Dar entrada en los ejecutivos de manera proporcional a todas las fuerzas políticas con unos mínimos (que habrá que establecer) de representación en las instituciones democráticas, parlamento, senado, parlamentos autonómicos, ayuntamientos etc.…
- Reforzar la autonomía de los parlamentarios respecto a los dirigentes de sus partidos. Para ello deberán reformarse los reglamentos de las cámaras de modo que:
- b.1) - Los parlamentarios dispongan de mayores recursos en materia de personal de apoyo.
- b.2) - Los parlamentarios (o un número mínimo de ellos) puedan presentar mociones, y no sólo los grupos.
- b.3) - Los parlamentarios puedan presentar iniciativas (como enmiendas o preguntas) sin necesidad de visto bueno por el portavoz de su grupo.
- Rebajar los umbrales electorales para fomentar la entrada de nuevas fuerzas políticas y rebajar el fuerte bipartidismo.
- Llevar acabo las reformas electorales necesarias, en pos de un sistema mas proporcional y representativo.
- Fomentar el asociacionismo y el corporatismo.

En la dimensión federal-unitaria

- Consensuar y cerrar de una vez el cupo de transferencias que corresponden a las comunidades autónomas y las que corresponden al Estado Central, recuperando si es necesario aquellas cuya transferencia a los gobiernos autónomos sean orígenes de conflictos, desigualdades o insolidaridades territoriales. Gobiernos descentralizados pero solidarios.
- La reforma del Senado para transformarlo en una verdadera cámara de representación territorial, en coherencia con lo que establece la Constitución. División del poder legislativo en dos cámaras igualmente fuertes pero constituidas de forma diferente.
- Despolitizar el poder judicial dándole autonomía de acción y de elección de sus órganos dirigentes frente al poder político.
- Dar mayor independencia la banco central para que lleve a cabo una verdadera política de regulación económica sin condicionamientos coyunturales de carácter político.