Juan J. Molina

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sábado, 2 de abril de 2016

Otra Administración es Posible (III): El uso y abuso de la potestad regulatoria

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Continuamos con nuestras reflexiones sobre el concepto de Administración Posible (parte 1,parte2) con uno de los aspectos que destacábamos en nuestra anterior entrega: laabrumadora producción normativa nacional, de la que las administraciones públicas usan y abusan ejerciendo una potestad regulatoria mal entendida y peor ejercida que, en nombre de una supuesta protección y normalización de la convivencia ciudadana, no deja sin intervenir, someter o fiscalizar casi ningún ámbito de nuestra vida privada, muchas veces de forma innecesariamente discrecional, como ya analizamos.
Insistimos en recordar de nuevo estas cifras: en el período 2009-2014, se promulgaron 4.746 normas estatales y publicaron más de 1.250.000 páginas del BOE. A todo ello debemos añadir las disposiciones autonómicas (más de 800.000 páginas en 2014) y locales. En concreto, nuestro sistema autonómico ha disparado su producción normativa hasta límites abrumadores:
Producción normativa Estado CCAA

Manuel Llamas describe muy bien los efectos de este furor regulatorio en un buen artículo del año 2013 (del que hemos extraído el gráfico anterior):
“Imagínese una carretera de 210 kilómetros de papel. Ésta es la longitud (virtual) que alcanza cada año la regulación administrativa a nivel regional, unos 700.000 folios de Diarios Oficiales Autonómicos. Su volumen no ha dejado de crecer desde 1978 y casi multiplica por 14 el número de páginas que produce anualmente la normativa estatal. Y sus efectos se dejan notar, y mucho, sobre la economía nacional, ya que esta exagerada reglamentación resta productividad y capacidad de innovación al sector privado (empresas y trabajadores)”.
Un ejemplo inmejorablle de este fenómeno es el que nos relatan Javier Benegas y Juan M. Blanco  en otro gran trabajo publicado en Vozpópuli:
“Ramón Iglesias, ingeniero y promotor español, necesitó tres años de gestiones, 10.000 euros en licencias, centenares de papeles y complejos trámites con más de 30 funcionarios de 11 departamentos pertenecientes a cuatro Administraciones diferentes, antes de poder abrir su bodega ecológica. Tuvo que pagar 1.300 euros por un estudio de impacto acústico a pesar de que sus instalaciones eran silenciosas y se encontraban muy alejadas del lugar habitado más cercano. Le exigieron una certificación de ‘innecesariedad’ de realizar actividad arqueológica y, también, un informe sobre iluminación por si incumplía el ‘reglamento para la protección de la calidad del cielo nocturno’. En resumen, Ramón sufrió innumerables zancadillas administrativas a pesar de que iba a generar puestos de trabajo en una de las zonas más deprimidas de España”.
Este y otros ejemplos similares, que muchos lectores seguro que han conocido o sufrido, suponen un importante freno a la iniciativa empresarial y, en consecuencia, al crecimiento económico robusto y a la creación de empleo que tan desesperadamente necesita nuestro país. El resultado, para muchos emprendedores, es “la cola del paro o la economía sumergida”.
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Mejoras necesarias pero insuficientes
Al leer las líneas anteriores, cualquier lector podría pensar que en es España no se ha avanzado nada para solucionar esta pesada lacra burocrática, y no es cierto. Sería injusto no reconocer el esfuerzo realizado durante los últimos cinco años en la agilización de la carga administrativa de empresas y ciudadanos, que nos ha llevado a mejorar en bastantes áreas. Pese a todo, todavía queda un largo y arduo camino que recorrer, debido esencialmente a la estructura de nuestras Administraciones Públicas, las relaciones de poder entre ellas y las querencias de un capitalismo castizo muy afianzado en nuestra cultura política y empresarial.
Barreras a emprendedores
El gráfico anterior, compartido por Benegas y Blanco en su artículo, es de la OCDE y corresponde a estadísticas de regulación de mercado, en concreto barreras a emprendedores, licencias y permisos en 2013 (cuanto mayor, peor). España, como vemos, salía mal parada en todos los apartados. Del mismo modo, nuestro país ocupaba ese año un mediocre puesto 46 (de 189) en el ranking “Doing Business”, que clasifica las naciones según la facilidad que ofrecen para hacer negocios. Pero cabe reseñar que en 2010 ese puesto era el 62º y que en 2016 España ha ascendido hasta el 33º, aunque parte de esta mejora es debida a cambios metodológicos introducidos en 2015. De todas formas, en algunos apartados parciales seguimos muy por debajo de nuestro potencial y nos hemos estancado o incluso retrocedido en comparación con el año precedente:
Doing Business 2016
En cualquier caso, hay varios avances sustanciales que merecen destacarse. A ellos se refiere el completo y muy recomendable informe Doing Business en España 2015:
“Durante los últimos años, el Gobierno estatal ha llevado a cabo una serie de reformas —del mercado laboral, del sector financiero, de estabilidad presupuestaria, entre otras— que han contribuido a la recuperación económica. En 2013 se inició una reforma de la administración pública, comisión conocida como CORA, para racionalizar el sector público y, entre otros objetivos, fomentar el desarrollo del sector privado. Otra medida de simplificación regulatoria y administrativa fue la aprobación en 2013 de la Ley de garantía de la unidad de mercado, que creó un mecanismo para garantizar la coherencia entre la normativa de los distintos ámbitos de gobierno y evitar la fragmentación del mercado. Además, se han llevado a cabo iniciativas para fomentar la creación de empresas, como la Ley de apoyo a los emprendedores y su internacionalización. La normativa, que emana de la Unión Europea, también está impulsando la simplificación administrativa y la mejora del clima de negocios. Un ejemplo es la introducción de la ‘declaración responsable’ o ‘comunicación previa’ en sustitución de licencias y autorizaciones administrativas, que supone un cambio de paradigma en cuanto al rol de las administraciones públicas”.
Pese a todas estas iniciativas reformistas, seguimos a la cola de los países de altos ingresos de la OCDE en cuanto a la facilidad de hacer negocios. Para muestra, un botón. Apartado “apertura de una empresa” (puesto 82º, ver tabla anterior):
Doing Business Apertura de una Empresa
En este punto, es necesario preguntarnos: ¿qué nos impide mejorar de manera mucho más sustancial?
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Inercia burocrática, lucha de poder y supervivencia clientelar…
La historia nos ha demostrado que la resistencia que presenta la mole administrativa a ser desacelerada o reducida resulta inconmensurable. A ella se incorporan generaciones sucesivas de políticos y burócratas sin afectar apenas su voracidad regulatoria. Y así transcurren las legislaturas mientras capas y más capas de leyes, reglamentos, instrucciones, ordenanzas y circulares entorpecen, limitan o directamente imposibilitan la actividad ciudadana.
De hecho, la potestad normativa es un arma muy poderosa para el mantenimiento y la reproducción del poder político, sobre todo cuando se utiliza en beneficio de las élites reguladoras y no de los regulados. No es la primera vez que hemos descrito en Sintetia los mecanismos de esa pervivencia burocrática: cuando el poder económico y político se concentra, entrelaza y crece en manos de unos pocos, esas élites acaban influenciando o controlando las políticas gubernamentales en su favor. El objetivo es crear un entramado de conexiones público-político-económicas y una masa crítica de beneficiarios (mediadores, comisionistas, empresas y ciudadanos receptores de ayudas o subvenciones) de los que cabe esperar tanto la fidelidad electoral como la necesaria justificación para mantener el sistema. Todo ello se materializa en forma de continuas restricciones regulatorias que impactan en el desarrollo del país.
El peso de la ley...
En España, este proceso se observa claramente en nuestro deficiente proceso de construcción autonómica. El gráfico que hemos compartido al comienzo del artículo ilustra el inusitado afán normativo de las Comunidades Autónomas. En un excelente estudio del Instituto de Estudios Económicos sobre la unidad de mercado en nuestro país, se destaca precisamente este fenómeno:
“La intromisión normativa de los gobiernos autónomos tiene un alcance que supera con creces cualquier límite razonable. Muchas actividades económicas se regulan hasta el más mínimo detalle, siendo esta la causa fundamental de la introducción, absolutamente innecesaria y arbitraria, de requisitos y barreras inútiles cuyo único resultado es obstaculizar la actividad económica y fragmentar el mercado nacional, sin aportar realmente nada beneficioso a la sociedad”.
El estudio ofrece algunos ejemplos de este caos regulatorio:
“La obligación de que los trabajadores conozcan una lengua regional, lo que limita la libre circulación de los mismos dentro de todo el territorio; normas de etiquetado, embalaje e instrucciones, que tienen que estar escritas en dichos idiomas, o diferentes normativas de seguridad, medioambientales o de composición de los productos, que obligan al fabricante a instalar líneas de producción diferenciadas, lo que supone mayores costes y un menor aprovechamiento de las economías de escala; diferentes interpretaciones de las normas por parte de las instancias judiciales de cada territorio, lo que hace que los mismos hechos económicos sean interpretados de diferente manera en cada región, creando inseguridad jurídica; diferentes regulaciones de los colegios profesionales y del régimen de los profesionales liberales, que puede fragmentar el mercado único al impedir que estos ejerzan su profesión en todo el territorio sin tener que cumplir más requisitos que los exigidos en su colegio, y un largo etcétera”.
En esta misma línea se pronuncia el ya mencionado informe Doing Business en España 2015, al destacar las dificultades que encuentran los emprendedores al interactuar con diferentes niveles de gobierno —estatal, comunidades autónomas, provincias y municipios—, cada uno con sus competencias y legislación.
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En un país donde las administraciones territoriales gestionan alrededor de un 50% del gasto público y representan el 77% de los empleados públicos, la normalización, coordinación y simplificación administrativas resultan fundamentales para prosperar y competir en la arena global. Sin embargo, pese a las disposiciones promulgadas para lograr esa tan necesaria unidad de mercado, seguimos estancados. El mal reparto entre el poder central, regional y local; la lucha de intereses políticos y económicos, ya sean legítimos, de clase o espurios, y la falta de una visión estratégica de país nos impiden avanzar en la buena dirección. Así, no es de extrañar que la propia Ley de Unidad de Mercado sufriera la reticencia de varias Comunidades Autónomas y laoposición directa de otras (Cataluña, Andalucía, País Vasco y Canarias) desde el mismo momento de su nacimiento… por “vulnerar sus competencias”.
Discrecionalidad en el uso de la ley
La Administración Central, por otra parte, tampoco está libre de pecado y presenta numerosas actuaciones regulatorias poco edificantes. Gian-Lluís Ribechini, apreciado colaborador de esta casa, nos ofrece un ejemplo magnífico, el de la equiparación con los Master de Bolonia de las titulaciones universitarias de ingeniera anteriores a Bolonia:
“1)    El 19 de junio de 1999, 29 ministros de Educación europeos firmaron la Declaración de Bolonia.
2)    El 30 de agosto de 1999 (menos de tres meses después) en Francia se promulga el “Décret n°99-747 du 30 août 1999 relatif à la création du grade de master”.
En este decreto de 4 páginas se expone:
‘El grado de master se confiere de pleno derecho a los titulares: 3. De un título de ingeniero expedido por una institución autorizada en virtud del artículo L. 642-1 del Código de Educación’
O sea, que en una línea se equipara el título de ingeniero al master de Bolonia.
3)    El 21 de noviembre de 2014  (¡15 años después!) en España se promulga el ‘Real Decreto 967/2014, de 21 de noviembre, por el que se establecen los requisitos y el procedimiento para la homologación y declaración de equivalencia a titulación y a nivel académico universitario oficial y para la convalidación de estudios extranjeros de educación superior, y el procedimiento para determinar la correspondencia a los niveles del marco español de cualificaciones para la educación superior de los títulos oficiales de Arquitecto, Ingeniero, Licenciado, Arquitecto Técnico, Ingeniero Técnico y Diplomado’. Ahí es nada.
Ese RD tiene… ¡21 páginas!
En el CAPÍTULO III se describe el ‘Procedimiento para determinar la correspondencia de los títulos oficiales de Arquitectura, Ingeniería, Licenciatura, Arquitectura Técnica, Ingeniería Técnica y Diplomatura a los niveles del Marco Español de Cualificaciones para la Educación Superior’. Se desarrolla desde el articulo 19 al artículo 27 (en 3 páginas).
La diferencia es brutal: en Francia resuelven el asunto en tres meses, con un solo artículo y en 2 líneas, mientras que en España se requieren 8 artículos y 96 líneas… y años para su promulgación”.
Como dirían en Asteríx: “Están locos estos …”
20160229 Gasto Ingreso Publico Real España desde 1980
Todo esto cuesta dinero, mucho dinero…
Huelga decir que tal furor regulatorio viene acompañado de un gasto público creciente y cada vez más difícil de financiar, que sólo se ha visto amortiguado por el impacto del pinchazo de nuestra enorme burbuja y la subsiguiente crisis económica, tal y como refleja el gráfico de @_perpe_, lo que nos ha obligado a incurrir en sucesivos déficit y a alcanzar un endeudamiento histórico. Esta correlación, tan intuitiva, entre una mayor cantidad de disposiciones restrictivas y unos presupuestos cada vez más abultados, ha sido recientemente documentada en Estados Unidos por un interesante estudio realizado por la George Mason University. En el mismo estudio se plantea una pregunta con mucho hierro: ¿quién fue primero? ¿la gallina estructural o el huevo normativo?
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Por consiguiente, el abuso indiscriminado y arbitrario de la potestad regulatoria de las administraciones públicas no solo supone un freno directo a la actividad económica, a través de la imposición de restricciones innecesarias, barreras de entrada y gravosos costes a los posibles generadores de riqueza, sino que exige la financiación de una exigente, carísima y muchas veces ineficiente estructura burocrática, cuyos distintos niveles, además, luchan y se interfieren entre sí. Una mole, como hemos dicho, tremendamente resistente a las reformas y cada vez más alejada de los ciudadanos, que trata de justificar su existencia en la legitimidad de un modelo de estado que no fue pensado para tamaño dispendio.  
¿Soluciones? En las próximas entregas abundaremos en ellas. Hasta entonces, sigamos observando, analizando y, sobre todo, pensando. Una actividad todavía no regulada, afortunadamente. Y no por falta de ganas.

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