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El Reino escandinavo ha ajustado su sistema de pensiones a base de introducir un pilar de capitalización y de crear un balance automático en su pilar de reparto.
El sistema de pensiones de reparto vigente en España y otros países enfrenta importantes retos de sostenibilidad que pueden poner en peligro su supervivencia a largo plazo:
- En primer lugar, como el pago de las pensiones depende a su vez del volumen de cotizaciones pagadas por los trabajadores en activo, cualquier "shock" económico tiene un impacto negativo muy fuerte en el sistema. La desaceleración de la economía y el aumento del desempleo se traducen inmediatamente en un deterioro del saldo fiscal de la Seguridad Social.
- En segundo lugar, el progresivo envejecimiento de la población implica una reducción del número de cotizantes que aportan la pensión de cada jubilado. Esto implica que la supervivencia del sistema va ligada a decisiones impopulares, como son el retraso de la edad de retiro, el recorte de las pensiones y el aumento de las cotizaciones sociales.
- En tercer lugar, como el sistema se sostiene a base de transferir dinero de los trabajadores a los pensionistas, se rompe el vínculo entre lo aportado y lo recibido. De este modo, la previsión para la jubilación pasa a ser una decisión política alejada del criterio de cada persona. Peor aún, al transferirse automáticamente las cotizaciones, el sistema no acumula los fondos y, por este motivo, no puede multiplicar su tamaño gracias al interés compuesto.
Existe una alternativa mucho más eficiente, conocida como el sistema de capitalización. En esencia, cada trabajador ahorra para su propia jubilación a través de cuentas individuales. Existen diferentes maneras de desarrollar este modelo, como podemos comprobar en países como Chile, Australia, Singapur o Hong Kong. En cualquier caso, el resultado siempre ha sido el mismo: el sistema de capitalización ha servido para salvar las carencias inherentes al sistema de reparto, alimentando además un marco económico más dinámico y robusto, al hilo de un aumento del ahorro, un fortalecimiento de la cultura financiera de los trabajadores y una desnacionalización de las cuestiones de la jubilación.
El ejemplo sueco
En Europa, uno de los países que ha empezado a explorar este cambio de paradigma es el Reino escandinavo de Suecia. El debate comenzó en 1984, cuando el Ejecutivo del Partido Socialdemócrata aprobó la creación de una comisión encargada de estudiar la reforma del sistema de pensiones. No obstante, este grupo de trabajo no fue capaz de impulsar grandes cambios. A finales de 1991, la llegada al gobierno de una coalición de centro-derecha recuperó el proyecto de reforma pero decidió abordarle con menos interlocutores sociales y con más rigor técnico.
Habitualmente, las comisiones designadas para este tipo de reformas incluían desde el comienzo a sindicatos, universidades, asociaciones empresariales, etc. El nuevo gobierno sueco decidió mantener a estos interlocutores alejados de la mesa de negociación inicial: el objetivo era contar con su opinión una vez se hubiesen sentado las bases para la reforma, y el temor era que abrir el proceso con tantas partes involucradas volvería a traducirse en un intento fallido. Así las cosas, el equipo de trabajo incluía a los cuatro partidos de la coalición de gobierno (conservadores, liberales, centristas y democristianos) así como a los socialdemócratas, que habían ocupado el poder durante décadas. Dos partidos minoritarios que también tenían representación parlamentaria prefirieron darle la espalda al proceso.
Tanto el gobierno como la oposición socialdemócrata tenían claro que el nuevo modelo debía ser sostenible a largo plazo. No bastaba con introducir modificaciones de menor calado. Además, era imperativo fomentar el ahorro y fortalecer el vínculo entre lo aportado y lo recibido. Con estas bases de partida comenzó el proceso, que empezó a dar frutos en verano de 1992, cuando salió a la luz el primer borrador. Se trataba de una propuesta inicial según la cual se calcularía la pensión a partir del salario medio de toda la vida laboral. La reforma también contemplaba el retraso de la edad de jubilación, así como la indexación de las pensiones de acuerdo con la evolución de los salarios. Sobre este último punto, cabe señalar que, en el marco laboral sueco, los salarios están atados a la evolución de la productividad y no de la inflación.
Para garantizar el perpetuo equilibrio del sistema reformado, se creó un sistema de "balance automático" que, en la práctica, actúa como una fórmula matemática que asegura la sostenibilidad fiscal del sistema. El llamado factor de sostenibilidad debe ser superior a "1" para que el sistema vaya por buen camino, y por eso, cuando el valor cae por debajo de "1", el sistema activa un mecanismo automático que reduce el monto de las pensiones y las ajusta al punto de equilibrio que asegura la sostenibilidad del sistema. Otra reforma significativa pasa por el aumento de los beneficios conforme se elige una edad de jubilación más tardía. Jubilarse a los 67 en vez de a los 65 significa, de media, que las prestaciones por jubilación sean un 20% superiores.
Hasta aquí, el grupo de trabajo no había explorado la vía de la capitalización, pero al menos abordó con seriedad los problemas de sostenibilidad del sistema de reparto. No obstante, entre 1992 y 1994, los suecos empezaron a hablar sobre la necesidad de incorporar un nuevo pilar basado en la creación de cuentas individuales de ahorro. Esta idea contaba con el respaldo generalizado de la coalición de gobierno, pero el grupo socialdemócrata acabó aceptando la reforma tras varias rondas de negociación de la propuesta definitiva. Cuando se produjo una votación en el Parlamento sueco sobre la conveniencia de adoptar una reforma de este corte, el 85% de los diputados votó a favor. La única oposición fue la de los dos pequeños partidos que ya en 1992 se habían excluido del proceso de reforma.
Implementación de la reforma
En verano de 1994, el cambio de sistema ya era una realidad. Bajo el nuevo modelo, las cotizaciones sociales fueron rebajadas ampliamente, pasando del 24% al 18,5% del salario y aumentando en 5,5 puntos porcentuales la retribución media de los trabajadores, lo que significaba una importante rebaja de la presión fiscal. De ese 18% que ahora suponen las cotizaciones sociales, el 16% corresponde al sistema de reparto reformado, mientras que el 2,5% restante quedaba ligado al nuevo sistema de capitalización individual.
Cuando el Partido Socialdemócrata recuperó el poder, eligió retrasar la aplicación de la reforma durante dos años, anunciando un "periodo de reflexión" sobre la misma. En última instancia, los socialdemócratas confirmaron finalmente su apoyo total a la reforma y, además, aumentaron el peso del pilar de capitalización, que inicialmente iba a ser del 2% pero, como ya hemos señalado, ha sido fijado finalmente en el 2,5%.
Es importante señalar que, dentro de la reforma, los complementos especiales que se otorgan a los pensionistas de menores recursos han sido separados por completo del sistema. Ahora forman parte de los presupuestos generales, como un subsidio más, por lo que todo lo que no son cotizaciones propiamente dichas queda fuera del sistema, minimizando la influencia política sobre el mismo y consolidando dos grandes pilares para la jubilación: un sistema de reparto reformado y un modelo de capitalización basado en el ahorro individual.
Entre 1997 y 1998 se aprobaron las normativas que acomodaron el nuevo modelo al marco jurídico del país escandinavo. En 1999 se actualizó la tecnología informática y los sistemas de información de la Seguridad Social sueca, lo que retrasó en un año el lanzamiento definitivo del nuevo sistema. Todos los nacidos después de 1954 ya cotizan bajo este modelo. Para acelerar el proceso de transición, se empleó un fondo de reserva que había sido constituido décadas atrás. No fue necesario aumentar los impuestos ni emitir deuda pública, y el cambio de sistema fue rápido y sencillo.
Como la reforma había sido aprobada en 1994, ya en 1995 se pusieron en marcha las cuentas individuales del pilar de capitalización. Entonces, estas contribuciones solamente se traducían en una inversión automática en títulos de deuda pública. En el año 2000, todo estaba listo, por lo que los cotizantes recibieron en sus cuentas individuales los pagos correspondientes al interés de los títulos de deuda pública adquiridos desde 1995 para ir desarrollando el pilar de capitalización.
Entre 1995 y 2000, se constituyó una institución pública (la PPM) que coordinó el lanzamiento del pilar de capitalización, estableciendo las pautas y las regulaciones que deben cumplir las entidades que gestionan estos ahorros. Esta entidad clasifica a las compañías administradoras de los fondos en cinco niveles, de acuerdo con el perfil de riesgo e inversión que quiera asumir cada trabajador.
El número de fondos que coordina la PPM han pasado de 450 a más de 700 en la primera década de funcionamiento del pilar de capitalización. Para poder gestionar uno de estos fondos, es necesario acordar unas tasas fijadas por la PPM. Además, es fundamental informar diariamente por internet del desempeño del fondo. El trato entre las gestoras y los trabajadores no es directo: el PPM entrega la suma de todos los aportes individuales que han elegido dicho vehículo de ahorro y, más adelante, reparte a cada cuenta el rendimiento correspondiente.
Existe un ente gestor de titularidad pública, que invierte un 65% de los activos fuera de Suecia. En cualquier caso, ya en el año de lanzamiento de las pensiones individuales, dos de cada tres trabajadores prefirieron optar por uno de los fondos privados. Como existe la posibilidad de dividir los aportes entre diferentes entidades, cada cotizante destina sus ahorros a una media de entre tres y cuatro administradoras privadas. Por supuesto, los trabajadores pueden mover su dinero de uno a otro fondo cada vez que lo consideren necesario. Incluso existe la posibilidad de transferir estos ahorros individuales al cónyuge o pareja de hecho.
Entre el año 2000 y el año 2007, los activos gestionados por las administradoras privadas que coordina la PPM han crecido de 15.000 a 90.000 millones de coronas. El 52% de los activos está invertido en acciones de empresas internacionales, mientras que el 20% hace lo propio con compañías suecas. Un 10% está colocado en los mercados de valores de países emergentes, mientras que los bonos del Tesoro sueco suman un 4% y los fondos de inversión captan un 8%. En total, el 82% es renta variable correspondiente a mercados nacionales o internacionales, si bien la mitad son inversiones pasivas, que simplemente aspiran a emular el comportamiento general de la Bolsa en vez de apostar de manera más activa por unos u otros valores.
Se estima que las comisiones de funcionamiento de las administradoras caerán del 0,45% al 0,23%-0,27% entre los años 2007 y 2020. La rentabilidad media de las cuentas individuales en sus primeros seis años de funcionamiento fue del 6,3%, con picos del 9,4% entre los trabajadores más jóvenes (18-24). A partir de los 61 años, los trabajadores pueden empezar a disfrutar de estos fondos acumulados para su jubilación. Aunque residan fuera de Suecia, tienen derecho a percibirlos.
La campaña informativa
El cambio de sistema exigió una gran apuesta por la transparencia estadística e informativa. Todos los trabajadores y pensionistas recibieron información personalizada destinada a explicar el nuevo modelo. En la televisión y en la prensa se desarrollaron campañas informativas que eran completadas con seminarios y conferencias por todo el país. Entre 1998 y 2000 se empezó a enviar los primeros informes financieros de cada cotizante, para que se acostumbrasen al nuevo modelo. Los documentos llegaban en un sobre naranja que llega con regularidad a cada hogar para informar sobre la evolución del sistema y, en especial, de las cuentas de ahorro individual.
En el futuro, el reto al que se enfrenta Suecia es profundizar el peso del pilar de capitalización para así ir reduciendo el peso del sistema de reparto. Por suerte, éste último ya no supone un lastre fiscal gracias al "factor de sostenibilidad" y a los ajustes introducidos en los noventa. Por tanto, parte del cambio de paradigma ya está hecho: ahora toca cerrar la transición profundizando el peso de las cuentas de ahorro individual.
En cualquier caso, la reforma sueca ha abierto el camino para muchos países europeos que cada vez se plantean con más urgencia la necesidad de reformar el sistema de reparto e incluir un pilar de capitalización de las pensiones.
Este artículo fue publicado originalmente en Weaker Ties el 15 de julio de 2013.
